高額債務處置難 鐵路改革寄望高層推動

扑朔迷離的鐵路改革遲遲不現真身，半年間“被制定”數種改革方案的鐵道部近日首次出面，對媒體曝出的改革方案進行辟謠。

 

上周，某財經媒體稱鐵道部將拆分為投資、建設、運營三大集團公司，三大集團成立后將劃歸國資委，鐵道部僅專注於監管和政策制定。前日，《第一財經日報》記者致電鐵道部新聞處，相關人士對報道內容予以否認。隨后，鐵道部官方正式發布回應，否定了相關內容。

 

而北京交通大學一位長期擔任鐵路改革方案制定顧問的專家向本報記者表示，隨著國家在基建上的持續發力和鐵道部債務的不斷攀升，過去討論的幾個已有方案已不適應，成立三大集團作為較新的思路曾提供給參與方案制定的幾個部委參考，但並沒有消息証實已定為最終方案。如今的鐵道部在債務、權力分配和清算等方面都還有許多死結，具體細則方案出台尚需時日。

 

改革方案雖未現身，但最近鐵道部頻頻釋放的“引資”和“放權”信號被業內人士認為是整體改革的前兆。某地方鐵路局一位內部人士向本報透露，在政府“穩增長”政策的刺激下，鐵道部正採取一切積極措施“保在建”。對於拆分為“三大集團”的猜想，他稱可能性不太大。

 

權益重組與債務承擔

 

上述專家介紹，從2003年至今，鐵路系統的改革方案確實有許多版本，此前主流的有兩種方向。一種為按地域條塊切割，撤銷地方鐵路局，成立五大集團，各自運營，鐵道部負責行業監管和法規政策的制定﹔另一種方式則是成立國家鐵路集團，鐵路局改為集團的下屬公司。一直以來，雖具體方案未確定，但政企分開和政資分開是基本方向。

 

隨著“十二五”時期基礎設施建設開始發力，鐵道建設的快速發展使鐵道部負債急劇增長，這兩種更傾向於運營改革的模式顯得有些顧此失彼。按照投資、建設、運營成立三大集團公司，不失為一種更符合當下情況的選擇。“不過，這種傳言雖並非空穴來風，但並未最終確定。就此下結論太過草率。”上述專家稱。

 

在媒體關於鐵道部拆分“三大集團”的報道中，“鐵道部將剝離經營業務，簡化為單純的政策和監管機構”這一信息的准確與否最受關注。“鐵道部多年改革未果的老大難問題就在於他們不願交出裁判權。因此，要實行將鐵道部權利完全剝離的改革方案，其難度可想而知。”上述業內人士指出。

 

在現有的所有改革方案中，“政企分開”是被討論得最多的焦點，而對如何分割權益等細節的明晰說法卻甚少。研究人士稱，“政企分開”思路在上世紀90年代就曾被提出，老生常談並無新意。北京交通大學教授趙堅曾對本報表示，鐵路改革並非一個簡單的交接和更替，這其中最根本的是利益鏈條的重組，是一場權力的博弈。他認為，“政企分開”應是改革底限，因為隻有政企分開才能碰觸到“權”和“利”的根本問題，也是根治鐵道部頑疾的結點所在。

 

權益重組這個結尚未解開，新時期的鐵路改革又迎來另一個更頭疼的危機——高額債務。幾年的飛速發展讓鐵道部債台高筑，無論如何改，任何改革方案均繞不過“負債誰償”的難題。數據顯示，2011年末，鐵道部負債總額已達2.4萬億元。中國銀行國際金融研究所預計，鐵道部2012年及2013年的經營現金流已不足以還本付息，擴大借債將導致資產負債率持續上升，到2013年資產負債率將達到67.41%。

 

如此大額度的債務在鐵道部改革后將何去何從？按照政府部門債務的通常處置方式，由於鐵路屬於公共產品，鐵路建設投資所形成的債務，理論上可以通過國務院發文實施行政剝離。但國家財政無法一次性將鐵道部數萬億債務銷賬，各家商業銀行也經受不住沖擊。

 

“若按媒體報道將鐵道部拆分為若干集團公司，巨額負債是集中銷賬還是打包到投資集團？”上述業內人士稱，鐵道部債務無論橫向還是縱向都牽扯著多方利益。例如各路局之間的運營清算工作自2005年至今仍然沒有一個完美方案。“跨路局的線路將如何清算劃分？若實行自主定價難道要一條路幾個價？”該人士介紹，鐵路改革前期類似這樣的基礎工作還有許多，皆需一項項達成共識，而這其中，涉及債務和利益的部分是最難“談攏”的死結。

 

寄望高層打破僵局

 

無論是“大部制猜想”、“網運分離”這兩種主流改革方案，還是近日被報道的“三大集團”猜想，鐵路改革消息一直靠“坊間傳聞”傳播。報道鐵道部拆分三大集團的媒體稱該方案是從“相關部委、鐵路建設系統及相關大型國有企業的高層等多個消息渠道証實”獲悉。本報記者採訪的專家表示：“因為業內確實有很多機構在討論鐵路改革方案，還有許多專家參與建言，而這個方案本身也具有一定合理性。”

 

除去鐵道部本身探索改革多年外，如全國人大財經委、國家發改委、財政部等與鐵路改革密切相關的部門也在研究鐵路體制改革。“鐵道部作為部委與其他部委並沒有上下級的關系，他們在各自的領域各司其職。從這個角度看，鐵道部的改革要麼是對自己下刀，要麼隻能寄望高層強制介入。”上述人士稱要鐵道部放棄壟斷紅利考驗著中央的決心和魄力，真正實施起來難度還很大，具體操作細則更是千絲萬縷。

 

雖說改革艱難，但鐵道部近期頻繁密集的動作仍被看作是積極信號。其中，司法兩院移交地方，對民資進入不設限，招標完全放入地方市場等被認為是改革的破冰。而上述地方鐵路局人士則認為由此認定改革已近“過於樂觀”。“改革可以緩，建設不能緩。在資金危機和保建設的雙重壓力下，鐵道部所有的精力目前都集中在‘保在建’。最近出台的政策意義都在吸引資金減輕壓力，並無明顯的自我動刀跡象。”他說。

 

國家發改委綜合運輸所研究員陳元龍對本報稱，無論何種改革模式，隻要是徹底有效的改革，必然牽動鐵道部的切身利益。目前鐵道部自身和參與制定改革方案的部門都有其軟弱性和局限性，要實現鐵道系統制度性的改革，隻好寄望於高層強制介入。第一財經日報 王子約