黑龍江回應風能太陽能劃為國有：依據憲法規定

“氣候資源，是指能為人類活動所利用的風力風能、太陽能、降水和大氣成分等構成氣候環境的自然資源”，“氣候資源為國家所有。”這一表述來源於6月14日黑龍江省第十一屆人大常委會第三十三次會議審議通過的《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》(以下簡稱《條例》)。原本只是一部地方性法規的條例迅速引發了公眾的猜想和調侃：如果風和陽光創造的效益也要劃分所有權，那麼風和陽光的所有者是誰，喝西北風，晒太陽是不是算在動用這個“主人”的東西？

 

而業界人士更關心的是，《條例》的出台是否意味著一些地區要收緊對風能和太陽能利用的審批？也有人質疑，《條例》從法理上來說是否站得住腳？引發公眾熱議的《條例》究竟要規范什麼？

 

立法的適度超前？

 

盡管引發了諸多爭議，但在氣象部門和部分法學專家看來，《條例》的出台意義重大。黑龍江省氣象局應急與減災處處長馬旭清說，這是我國出台的首部關於氣候資源探測和保護方面的地方性法規，是黑龍江省氣候資源探測和保護工作科學化、規范化、法制化進程中的裡程碑。

 

黑龍江省的氣候資源比較豐富，其中風力風能的可利用區、季節利用區面積大，風能儲量居全國第四位，太陽輻射能儲量豐富，與長江中下游及華南、華東等省份相仿。

 

但馬旭清說，黑龍江省在氣候資源的探測和保護方面還存在一些不足需要逐步解決：首先，氣候資源探測和保護的監管部門還不明確，有關部門的職責還不十分清楚。其次，對氣候資源的探測活動缺乏有效監管。有些探測活動是企業自行開展的，探測標准不統一，資料數據不准確。再有，探測成果還未得到有效利用。由於氣候資源探測成果統一匯交、復核制度尚未建立，探測結果還沒有發揮應有的作用。第四，氣候資源保護機制不健全，可能會導致局部氣候改變等不良后果。《條例》對規范氣候資源探測和保護意義重大。

 

有媒體報道說，《條例》出台的第二天，恰逢全國地方氣象立法工作座談會在北京舉行，黑龍江省人大法制工作委員會副主任王去奇介紹了《條例》出台的背景。他說，近年來，黑龍江省一些企業隨意探測開發風能、太陽能資源問題非常突出，針對這些問題，黑龍江省在全國率先發布了《條例》，對企業開發探測風能、太陽能資源進行規范。

 

會場上，國務院法制辦副主任甘藏春也認為，氣象立法可超前。他說，中國不僅人口眾多，而且極端天氣災害偏多，地方可就氣象立法空白進行探索。

 

馬旭清說，黑龍江省早在三四年前就啟動了《條例》的制定工作，有關部門在2008年年末將《條例(草案)》報送省政府。

 

《條例》主要規范了氣候資源探測的原則和規劃、探測審批制度、探測結果的資料匯交、氣候可行性論証等內容。

 

從馬旭清提供的《條例》制定過程來看，黑龍江省政府法制辦曾廣泛征求各地市政府和省直各有關部門的意見，會同省人大農林委和法工委進行了立法調研，充分聽取了各方面的意見，對《條例(草案)》內容進行了全面審查、修改，與有關部門進行了反復協調和研究，並就有關問題向國務院法制辦進行了請示。

 

來自6月15日黑龍江省人民政府法制信息網的消息稱：黑龍江省第十一屆人民代表大會常務委員會與會代表普遍認為，這部地方性法規立法時機已經成熟，條款具有操作性、針對性，符合我國現行法律、法規規定，能夠較好地解決目前該省氣候資源探測和保護工作中的諸多問題。

 

而在氣象部門看來，近年來，日漸完善的有關氣象的地方性法規對防災減災起了重要的作用。中國氣象局局長鄭國光說，近年來，我國地方氣象立法針對性強，地域特色鮮明，法規規章的適用性越來越好，專項立法日益增多，立法質量越來越高。截至2012年4月，全國31個省(區、市)和具有立法權的較大的市，制定出台了地方性法規和政府規章為155部，其中地方性氣象法規為66部，政府規章為89部。

 

風能和太陽能歸國家所有

 

哪些資源被劃進了《條例》要規范的范圍？《條例》是這樣認定氣候資源的：能為人類活動所利用的風力風能、太陽能、降水和大氣成分等構成氣候環境的自然資源。

 

那麼“國家擁有這些資源”的依據又是什麼？馬旭清說，氣候資源歸國家所有，主要依據《憲法》中有關自然資源的規定。憲法第九條規定，自然資源屬於國家所有，即全民所有。根據《條例》對氣候資源的定義，氣候資源屬於自然資源，所以氣候資源屬於國家所有，即全民所有。

 

而在長期從事國有資產和政府管制政策研究的中國政法大學中歐法學院信息部主任王軍看來，該條例中對氣候資源的界定不夠清晰，有待商榷。

 

王軍認為，如果氣候資源是自然界中存在的風和太陽光，從立法層面和理論上來看，國家有權力規定其為國有。但從人類的認識觀來說，若如此界定就顯得很荒唐。如果《條例》中的氣候資源是指通過探測和開發形成的風能和太陽能，所有權應歸因探測和開發付出時間和資金成本的一方所有，收為國有是不合理的。

 

在王軍看來，確定某個事物的所有權，首先要是有形的不動產，且在物理層面上能夠控制和管理。王軍認為，風和太陽光是無形的，不適宜界定其所有權。

 

此外，王軍還指出，《憲法》第九條規定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬於國家所有，即全民所有。法條中，沒有涉及風能和太陽能是否歸國家所有。王軍說，不能把風、太陽光和風能、太陽能用該條文中的一個“等”字代替：概況或省略的內容應與文中列舉項目為同一類。風和太陽光是無形物質，與礦產、森林等資源並非同類。

 

據了解，除《憲法》外，《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國可再生能源法》和《氣象法》中都沒有界定氣候資源是否該歸國家所有。對於這一問題的界定，國內法律是空白。

 

中國政法大學環境法教授王燦發認為，太陽能、風能與人們平常所指的自然資源應是有區別的，因為礦藏、水流、森林等資源是有限的，如果不進行規范，必定導致無序開發而枯竭。但風能和太陽能則取之不盡用之不竭，強行收歸國有沒有必要，它不會因為某個人使用而影響他人繼續享用。

 

《條例》在網絡上引發的熱議還包括，“如果風能太陽能屬於國家所有，以后太陽能熱水器是否也要收費？如果農民地裡的庄稼因為長時間沒有陽光或者受大風而受災減產。農民就可向其擁有者索賠，物權法不就有這樣的規定嗎？”

 

馬旭清說，《條例》中提及的氣候資源是指可被開發利用的氣候資源，而非直接利用的太陽光、風和空氣等。並且《條例》規范的是探測氣候資源的組織，而不是個人。不涉及直接利用氣候資源問題，且《條例》第二十二條規定：“氣候資源的開發利用應當按照國家和省有關規定執行”，開發利用不是《條例》調整的內容。《條例》主要是對氣候資源的探測和保護工作進行規范，提高氣候資源的探測數據的科學性和可比性。

 

《條例》提高了新能源產業的准入門檻？

 

對一些風電廠商和太陽能廠商來說，他們從《條例》中讀到的是，今后在黑龍江要開展風能和太陽能的相關業務又多了一個審批的婆婆——氣象部門，因為《條例》規定，企業探測開發風能及太陽能資源必須經過氣象部門批准，需要取得《氣候資源開發探測許可証》。

 

一位風電廠商告訴記者，按照《條例》規定，今后，凡是進入黑龍江的風電企業都不能隨便對風能資源探測，要麼申請許可証，要麼向氣象部門購買相關資料。

 

對參與國家多項與環境有關的法律起草工作的王燦發教授看來，他至今還沒有聽說隨意和過度使用風能和太陽能的現象，風能和太陽能作為可再生資源是取之不盡，用之不竭的。

 

王燦發還說，某地因人工降雨或人工降雪的操作或有可能影響周遭氣候，使其他地區出現干旱等情況發生，但還未發現有因開發風能和太陽能對環境和氣候造成不良影響的情況。

 

中國人民大學法學院教授李艷芳介紹，我國的風能和太陽能的開發和利用走在前面：近年來，各類發展太陽能和風能的企業如雨后春筍，產能過剩，但對該新能源開發和保護的立法及理論研究還比較滯后。

 

同時， 李艷芳認為，《條例》的出台，對氣候資源探測和保護有一定好處。但以上專家建議，想管理氣候資源不一定要把產權屬性定位國有，要想管理新能源企業對資源的合理開發和使用，可通過土地審批、環保審批來操作。

 

以上專家認為，探測和使用太陽能、風能的企業要經過氣象部門的審批，無可厚非，這是給企業增加了一道門檻，必然給開發商增加成本。

 

對氣候資源“國有化”本質是行政審批擴權的質疑，馬旭清解釋說，自然資源國家所有權往往是通過設立使用權的方式來實現，而確定使用權是以行政審批的形式確立。因此，公眾誤解氣候資源屬於國家所有就是要通過行政審批擴權和收費。《條例》並沒有設立任何使用權，也沒有規定任何收費項目，更談不上擴權和收費。

 

另外，馬旭清還指出，目前，黑龍江省正處於新能源大發展階段，氣候資源探測方面比較混亂，企業跑馬圈地，自主進行探測。使用儀器不標准，技術標准不統一，測得的氣象數據不是歸一化數據，不具有科學性、可比性。一些企業包括有外資背景的企業，也在該省探測風力資源，既有建電廠的需要，也在實際掌握具有戰略意義的涉密氣象資料。加之部分以轉讓探測資料為目的探測組織，使本已混亂的氣候資源探測狀況更加復雜化，這是對國家根本利益的一種潛在重大威脅，急需立法予以規范。建立氣候資源探測審批制度，可有效規范企業探測行為，使各企業統一執行相同的技術標准、方法，解決數據的科學性和通用性問題。同時有利於發揮政府主導作用，也便於有密級資料的控制。