深圳擬立法授權城管處罰不文明行為引民眾熱議

近日，深圳市人大召開《深圳經濟特區市民文明行為促進條例》立法論証會，組織市民代表、人大代表與政協委員對該條例的草案論証稿進行討論。這部有可能成為全國首部市民行為規范法規的條例規定：擬對一些不文明的行為加大處罰力度，比如，兩年內5次因不文明行為被處罰者加罰1000元，兩年之內有10次不文明違法紀錄者將被記入征信體系。在所有處罰中，損壞古樹名木處罰額度最重，達50萬元。

 

條例草案論証稿共分為5章44條。論証稿提出的不文明行為涵蓋市容和環境衛生、交通管理、寵物管理、吸煙管理等內容。在“促進與鼓勵章節”中提出，深圳應建立城市文明指數監測體系，每季度向社會公布。

 

事實上，之前深圳市人大已就該條例的制定舉行了3次面向全社會的民意調查和兩次專題論証會，此次舉行第三次論証會是人數最多的一次論証會。

 

會議開始沒多久，針對條例中的條目設置、具體內容甚至語法、排序，與會人員就開始了針鋒相對的發言，一時間，會場上似乎火藥味十足。

 

“條例名稱是‘促進’，為什麼文中關於處罰的條款有26條之多”、“條例可操作性到底怎樣？我們這裡不是新加坡，直接照搬會不會水土不服”……

 

面對紛爭的場面，深圳市人大常委會教科文衛工委副主任羅敏表示，深圳在全國首開先河為文明立法，沒有先例可循，必須在實踐中廣開言路，發動市民來為自己的城市文明立法。

 

“我從來沒有見過一部法律在立法過程中能在這麼大尺度上向市民開放。”聽到消息就趕來參加論証會的深圳南山區月亮灣社區市民敖進南告訴記者，此前的幾次民調他都有參與，“我提出的一些建議確實被採納了。”

 

條例起草小組成員、深圳大學法學院副教授趙明昕感慨地說，從一審開始就面向所有公眾開放，全部細節向媒體公布，經過了三輪民意調查和四輪論証會，取之於民的18個條款進入條例內容，這在深圳的立法史上都是沒有過的。

 

何種不文明行為應受處罰

 

“本來就是一部老百姓自己的法規，絕對不會偷偷摸摸地去搞，哪怕不成熟也要拿出來給廣大市民討論，也希望能引起全社會的關注和爭議。”面對媒體，深圳市人大教科文衛工委自始至終都這樣表態。

 

第一輪民意調查針對“何種不文明行為應進行處罰”征求意見的問卷調查中，共描述49種不文明行為，其中包括：隨地吐痰、便溺﹔亂吐、亂扔香口膠渣、甘蔗渣、瓜果皮核、紙屑、煙頭或者其他廢棄物﹔從建筑物、車輛上向外拋撒垃圾及其他廢棄物﹔在托兒所、幼兒園、學生宿舍及其他青年少年活動場所吸煙﹔破壞城市道路上設置的各種井蓋、溝蓋、交通指示牌及其他市政設施，以及攀摘公共樹木的枝葉花果﹔損壞公共樹木或綠化帶等等。每個行為下設“您認為上述行為是否普遍”和“您認為是否應該查處上述行為”兩個問題。

 

10天的民意調查結束后，何種不文明行為受處罰將通過民選的方式進入法規條目。

 

但實際上，一直到第三輪民調結束后，何種不文明行為應受處罰依然在討論中。比如在第三次專題論証會上，就有代表提出，“最重要的一條‘行人闖紅燈’就應該列入不文明行為，為什麼不見蹤影？”

 

在深圳民調中，被認為“最普遍的十大不文明行為”之首是佔道擺賣，也有人表示這是小攤販的謀生手段，“因為城市公共服務並沒有為其提供文明的謀生環境，所以才導致了亂擺賣”。

 

據了解，第二輪民意調查的主題是“不文明行為違法應如何處罰”。問卷設置了15道題目，包括處罰方式、罰款金額及罰款用途等。此次民調點燃了市民的極大熱情，10天裡，回收問卷103623份，其中有效問卷超過97%。

 

趙明昕告訴記者，根據問卷調查結果，才產生了此次立法的一大創新，即將社會服務令、降低信用等級以及用罰款獎善等機制引入立法規范。

 

第二輪民意調查的結果，有超過八成的市民認為需要對不文明行為“加重處罰”，超過六成的市民認為如果累計有嚴重不文明行為者，不得擔任公務員。

 

至於罰款，人們對金額一直爭議較大，34%的市民認為可以罰款200元，29%的市民認為應該罰款50元。但有45%的市民認為從50元到200元的處罰幅度比較合理。

 

“不文明罰款”的提法，也引起了廣泛質疑。有網友從社會學角度分析說，中國人的不文明行為歸根結底是由於缺乏公共精神，而不文明罰款及獎善雖然有著積極價值，但離開了公共精神的提升，無論罰款還是獎善，都難以真正解決問題。

 

據介紹，從7月30日開始的第三輪民意調查主要解決誰來執法的問題，按照現在的做法，發生類似隨地吐痰的不文明行為時，開罰單是城管的職責，而在這次的調查問卷中，警察則被列為了主要執法主體或協助執法主體。

 

深圳人大常委會相關負責人表示，由於警察除了作為國家暴力機關外，還擔負著重要的社會管理功能，我國現在由“公安”向“警察”名稱的轉換，就在於強調警察的社會服務和管理功能﹔同時，警察管理不文明的違法行為符合國際通行做法，在日本、新加坡、中國香港、中國台灣、美國等國家和地區，對乞討、吐痰和隨地大小便、亂拋垃圾等行為，警察都是主要的執法主體。

 

趙明昕告訴記者，每一次民意調查之后，起草小組都要到深圳市各類執法機關進行調研，撰寫專題報告和情況說明，從而使此次立法有了民意基礎和現實可操作性。第三次民調中對執法權限及手段的強化，証據有效性的明確，也都得益於這些民意的收集和基層調研。

 

比如，市民提供的視頻能不能算作証據？記者觀察到，在第三次民意調查結果中，現場記錄、視聽資料的有效性，甚至民眾提供的隨手拍視頻都可以作為証據，而在8月10日召開的草案第二稿論証中，由於有基層單位提出，市民隨手拍攝的視頻容易造假，而且取証程序通常不合法，因此未納入草案。

 

趙明昕告訴記者，接下來還將進行第四輪論証，之后還要進行調研、修改，8月末將上人大常委會一審，再經幾次修改后，人大還會二審、三審，力爭年內完成條例出台。

 

由城管對不文明行為進行處罰

 

據介紹，草案第二稿包括5章共44條，“其中至少有18條，直接來源於3次民調中老百姓的智慧”，趙明昕介紹說。

 

比如第二章中的第八條，“建立城市文明指數監測體系，每季度向社會公布測評結果”就是來源於市民的合理化建議。原來的說法是每年公布一次，市民評價說“一年太長，應該每季度公布一次”。

 

而第三章“處罰與程序”，也是根據市民建議，偏向於條例的可操作性，所以篇幅也是最長的。其中第15條中，通過民調選出來的十項不文明行為，明確了城管可以給予處罰。

 

這十項中不乏對一些不文明行為將處罰以高額罰款。比如，損壞綠化用地的每平方米處罰500元﹔非指定場所傾倒、焚燒垃圾的，責令清理並處5000元罰款﹔佔用各類環境衛生設施或改變功能的，責令恢復原狀並處以10000元罰款。

 

尤為特別的是，十項之外還有第十一項延伸條款，即對其他違反環境衛生的不文明行為的處罰條款約定，“這實際上也是針對市民的建議進行的延伸修訂”。

 

條例中有的條款是例舉的方式，比如第16條例舉了在公共辦公室、幼兒園、學校、醫院、圖書館及其他公共交通設施以及場所內吸煙，對勸阻無效的給予500元處罰﹔但對市民養犬等爭議較大的款項，則僅僅以概括的方式來表述。根據幾次民調和論証，市民養犬以及延伸問題屬於不文明行為的，有20%的比例認為不應該受到處罰，因此沒有進行例舉。

 

同樣，由於市民爭議較大，對國家機關、事業單位和國有企業等國家工作人員有不文明行為應該如何處罰的問題，條例則進行了創新，對不配合執法的人，將處罰決定送達其所在單位。趙明昕表示，“對國家機關或企事業單位來說，直接通知單位比處罰壓力更大。”

 

條例中還規定，擬對兩年內5次因不文明行為被處罰者加罰1000元，兩年之內10次不文明違法紀錄者將被記入征信體系。趙明昕還透露了一個細節，從概率的角度考慮，不文明行為10次可能隻有1次被抓住，因此，要考慮加罰和納入個人信用記錄系統。

 

條例中還明確，違法行為人被處罰50元以上罰款的，可以申請參加執法部門安排的社會服務，提供社會服務每1個小時免予罰款50元。“實際上，無論是有錢的城市白領還是缺錢的城市外來務工人員，接受社會服務都是一種更有效的教育方式。”

 

論証會中，有人對規定“拒不出示身份証明文件者將通知公安部門提供現場協助”產生質疑，草案起草小組則回復，在基層調研中，很多執法部門針對輕微的環境衛生違法行為，在有法可依的情況下，依然多年來開不出一張罰單，直接的原因就是不知曉違法行為人的身份信息。所以在此次條例修訂中一定要對已有法律進行完善和落實。

 

“有爭議沒什麼不好，市場上出一款新產品還要炒作炒作呢，何況一部事關每一個老百姓的法律。不是為了條例而條例，而是在條例的出台過程中、在爭議的過程中，讓每一位老百姓都知道文明的重要性，也才能讓文明家喻戶曉，這才是出台文明法規的真正目的所在。”市民敖進南說。

 

罰款能否杜絕不文明行為

 

6月底，深圳市人大表示，將探索以法律的形式規范市民文明行為，提升城市的文明程度。有關負責人表示，立法前期將有四個階段，分別是收集民意、調研論証、起草修改、完善，而收集民意將作為本次立法的重中之重。

 

法規草案未形成之前就公開向社會征求意見，並展開行為、處罰、執法等三個主題的民意調查，並以此作為草案形成的基礎。業界人士認為，這種做法在國內尚無先例。

 

就在今年6月底深圳市人大決定啟動文明立法第一輪民意調查並向社會公布之時，引起了全社會的關注。首輪民意調查的消息見報后，參與討論的網民留言就達4000多條。

 

有人認為，即使是在文明執法執行得比較好的國家，比如新加坡，其嚴刑峻法也是在產生奇效的同時，飽受爭議。法律是純粹理性的，人卻充滿著感性，對感性的人，最好的辦法是不使用懲罰，也能減少和杜絕壞習慣。

 

但馬上有人站出來反駁，“道德的歸道德，法律的歸法律”。對社會不文明行為，過去除了道德譴責外，別無他法，不文明行為沒有束縛，自然會信馬由?。“很多在國內不文明的人，一旦出境、出國，立馬就文明起來，原因就在於在這些國家和地區，不文明行為的代價太重”， 規范和治理社會不文明行為，不能單純依賴於道德教化和輿論譴責，關鍵還要給予重罰和嚴懲，讓不文明者有所敬畏，有所顧忌，進而自我約束、杜絕不文明行為。

 

實際上，在規范公民公共行為方面，國內外一些城市已經探索出很多途徑，取得了明顯成效。較為典型的做法是嚴格執法，以嚴厲的處罰約束市民行為。比如，在香港，隨地吐痰會被罰款600港元﹔在新加坡，亂丟垃圾“再犯”的，除罰款外還要穿上特制背心到公共場所強制做清潔勞動。

 

而在中國，圍繞文明立法，從來就爭議不斷。比如，《鄭州市城市公共交通條例（草案）》中曾規定，乘客不主動讓位的，駕駛員、售票員有權勸阻和制止，對於拒不改正者，可以拒絕其乘坐。不履行義務者，市政主管部門還可處以50元罰款。引發輿論爭議后，在條例二審中將罰款等規定去掉了。又如，正在修訂和審議的 《老年人權益保障法》草案中，圍繞“子女應常回家看看”是否適宜入法，同樣引發輿論熱議。

 

要制定出一套真正適合中國老百姓的可操作性強的文明規范法規，難度可想而知。有人評價，“這將是深圳市獲得特區立法權以來，涉及面最廣、難度最大的一次立法。”

 

本報深圳8月14日電