財政部財科所副所長：三公經費並非越少越好 

財政部財政科學研究所副所長 劉尚希

編者按

從“三個3000億”的社會議題到“預算公開透明”的政策論題，“三公”經費問題已成今年各地“兩會”必談，甚至是必須有所突破的話題。北京“兩會”上，“三公”經費預算首次納入預算報告，北京市2012年的“三公”預算較2011年減少2000萬。深圳“兩會”明確提出，將適時向社會公開市級政府部門“三公”經費的2012年預算和2011年決算情況。浙江“兩會”上，69個省級預算單位部門的部門預算都要提交“受審”。經費要壓縮，數目要公開，“三公”經費改革將進一步科學化、透明化。然而，“三公”經費的改革，是不是錢花得越少越好？多少才算“合理”？

曾有學者推測，全國每年公費接待3000億，公車消費3000億，公費出國3000億。雖然這“三個3000億”的數字並不准確，但數字是否准確並非首要問題，社會關注“三公”經費，主要是關心政府運行費用的情況到底如何。這反映了社會的一種訴求：要求政府在自身運行費用情況方面提高透明度。正是在這個背景下，中央政府開始公開“三公”經費。

2011年，“壓縮”是一大進步

2011年，國務院常務會議要求中央部門在2011年6月全國人大常委會審議批准中央財政決算后，公開2010年“三公”經費決算支出和2011年“三公”經費預算支出。

國務院總理溫家寶在2011年的政府工作報告中強調：“加快實行財政預算公開，讓人民知道政府花了多少錢，辦了什麼事。”政府部門進一步加快了公布“三公”的步伐。

“三公”經費，即因公出國（境）經費、公務用車購置及運行費、公務接待費，是涉及到行政公開、政府預算公開的一個重要內容。去年，政府各個部門對於自己的“三公”經費“或粗或細”都有所公布，雖然還存在各種問題，但值得肯定的是，在當前整體經費上升的情況下，2011年“三公”經費做到了壓縮。

公開難，難在哪裡

有一點值得注意，2011年中央公布“三公”經費的時候，每個部門公布的步調並不一致。

科技部在2011年4月14日率先公開“三公”支出預算，盡管只是公布了總額，並沒有列出詳細的分類，但開創了先河。財政部7月8日在其官方網站公布了中央本級“三公”經費2010年支出和2011年預算情況。其后，陸續有包括審計署、國家文物局、教育部以及中國工程院等90多個中央部門公開了“三公”預算相關數據。

大部分中央部門未能按時公布（2011年6月）。原因在於，因為是第一次公布，大家在理解上的差異和准備工作上的不足導致公布步調不一致，這是難免的，也是可以理解的。而其中因技術問題所導致的公布難，需要今后加以改進和調整。

我國現有的財政支出預算體系中，政府收支分類科目設計中並沒有專門的“三公”經費科目。我國財政支出預算體系一般由粗到細分為“類”、“款”、“項”、“目”四個級別。按照國務院常務會議研究部署要求，目前中央財政預算支出的公開狀況為部分重點支出公開細化到“項”，其余非重點支出公開細化到“類”。對是否公開細化到“目”，並沒有提出明確要求。

從目前實行的政府支出分類科目設計看，主要分為兩層，一是按照支出功能劃分，按細化程度分為類、款、項三級，主要反映政府的各項職能，如公共服務、教育、醫療、衛生、公共安全等﹔二是按照經濟分類劃分，分類、款兩級，反映花錢的具體用途，如人員工資、商品購買、基本建設等。而經濟分類還沒有全面實行。

“三公”經費反映花錢的具體用途，應主要通過經濟分類的科目反映出來，但是在部門預算相關表格的內容設計上並不是與科目設計一一對應，如目前的預算編制中並沒有“公務接待”這個科目，因此隻能在一些具體的項目中整理得出，在做一些調整后才能拿出數據。這也說明一些改革措施有待進一步深入。

此外，“三公”經費公開之后也對政府各個部門形成壓力，錢用得是否合理，政府各個部門就要加以考慮。沒有公開的情況下，政府部門對自己“三公”經費的情況可能關注不多，現在就可能有更多的關注，對於不合理的就要改革、加強管理，盡可能地壓縮。這對於提高政府行政效率、資金使用績效有重要的作用。可以說，技術問題、認識問題以及各種各樣的擔心，是導致“三公”經費公布難的主要原因，以后需慢慢進行規范，形成成熟的制度。

說到底，還是科學、透明

公開“三公”經費，將使我國政府的信息公開程度再上一個新台階。但因為公開缺少經驗，仍存在諸多可以進一步改進的地方。因此，改革勢在必行。

首先，“三公”經費的含義是什麼？現在還不夠清晰。我們現在所說的“三公”經費，仍不夠嚴謹，正式公布時需要有嚴格的技術標准、會計標准。到底哪些屬於“三公”？邊界亟須廓清。否則，即使公布出來，也會夸大或縮小“三公”的實際情況，這樣公布出來的“三公”，也很不科學。在范圍明晰的基礎上，劃定“三公”的標准。目前，我們的統計口徑不統一，需要進一步完善。

其次，“三公”經費要更加透明。政府各部門“三公”經費公布到什麼程度也需要一個說法，要有個統一的格式和要求，這樣公布出來的信息更有權威性，透明度也更高。

第三，一些“三公”涉及到老百姓所不熟悉的領域，應當加以解釋。比如出國費用，在全球化背景下，出國費用肯定是增加的，公布的時候，有必要對其的必要性、合理性作出解釋﹔再比如公務接待費用，也需要一個解釋，為什麼會有這種接待，接待的標准是什麼，隻有一個數字擺在那裡，老百姓一時也難以判斷。

關於公車，涉及到改革的問題。公車改革有一個前提，要以不降低行政效率為條件，我們不能為了減少公車費用而影響了行政效率。所以公車改革面臨的不是取消，而是規范的問題。比如配車的范圍如何劃定、類別如何區分。關於配車的范圍，是不能以級別為標准的，比如縣長是處級干部，原則上不能配車，但是也不能讓縣長騎著自行車到處去開會、檢查和應急。所以要考慮公務的情況，根據政府履行職責的情況綜合考慮，而不以級別作為標准。

當前“三公”預算還只是停留在讓人民知道政府單位“花了多少錢”的水平，離“辦了什麼事”的公眾期望，仍存在一定差距，因此，2012年，“三公”經費更深層次仍是改革的問題，隻有通過改革，“三公”經費才會更加合理。但是，“三公”經費並非越少越好，更加合理化，才是我們追求的目標。合理標准的確定，就是以使政府更有效地履行職責為目標，而不是起妨礙作用。（記者 王紅茹 採訪整理）