不列赤字不發債地方財政何處突圍

一是財權與事權的匹配更科學，給地方政府更多財權，是為開源﹔二是機構改革、政府瘦身，降低行政成本，是為節流。

 

第十一屆全國人大常委會第二十七次會議昨日上午審議預算法修正案草案，修正案草案明確“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”、“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”

 

在地方政府官員爭取多年之后，地方政府債券終於2011年開閘試水——上海市、浙江省等四省市地方政府經國務院批准自行發債。試點不足一年時間，隨即收緊，足見違約風險已引起最高權力機構的警惕。

 

地方政府發行債券的可行性論証階段，獨立論者便指出，盡管地方政府債券在國外並不少見，移植還是要小心求証，萬一“水土不服”難免“南橘北枳”。就目前的地方政府的現狀，放任地方政府發債，容易出現償還風險、道德風險、管理風險。入不敷出、寅吃卯糧，地方政府才舉債，收入不足、資不抵債，地方政府又拿什麼還？不論以何種方式擔保而發行的地方債券，在地方政府債務超過10萬億元的大背景下，償還風險不言而喻。

 

錢是政府借的，政績是自己的，有錢不花是“傻瓜”。在一些人持此種觀念的語境下，地方政府發行債券難免助長短視行為、敗家子行為，催生政績工程、形象工程，加劇道德風險﹔借新債，還舊債，債務“雪球”越滾越大，又不能“破產”，隻有將“定時炸彈”向后傳。越傳越危險，越傳“負能量”越大，風險倍增。公眾也不是傻子，深知其中“乾坤”。因此，去年及今年發行的地方政府債，盡管中標利率也符合市場普遍預期，認購情況卻不盡如人意。

 

在樓市調控看不到邊，土地財政仍然低迷的情形下，禁止地方政府發行債券、不列赤字，對於背負超10萬億元巨債的地方政府來說無異於“屋漏偏逢連夜雨，船遲又遇打頭風”。僅僅還舊債、“三公”開支、“維穩”這三根“稻草”，就足以把“駱駝”壓垮。地方政府總是要運轉的，不列赤字不發債，地方財政當從何處“突圍”？毫無疑問，必須有一套替代方案，來解決地方政府財政困境。其中有兩點需要頂層斟酌，一是財權與事權的匹配更科學，給地方政府更多財權，是為開源﹔二是機構改革、政府瘦身，降低行政成本，是為節流。

 

地方政府債務累積，與地方政府財權和事權的不對稱有莫大的關系。1994年“分灶吃飯”的稅制改革，並未涉及事權劃分，單邊突進的結果是出現“財權上移，事權下移”現象。地方政府的財政收入佔整個財政收入的比重呈逐年下降態勢，地方政府的公共事務、公共支出非但未見減少，隨著社會發展甚至還有增加的趨勢，如“維穩”、保障房建設投入。“小腳穿大鞋”，地方政府唯有賣地過活，無地可賣就苦不堪言。不列赤字、不舉債，斷了地方政府這條“財路”，必然要舊事重提，在平衡財權與事權上尋找“經濟增長點”。

 

另一個不可回避的事實，地方政府泥足深陷“吃飯財政”。機構臃腫，超編嚴重(別說普通行政人員，一個市十幾位副秘書長的怪事也屢見不鮮)，直接拉高行政成本，躋身世界前列﹔再加上不加節制、觸目驚心的“三公消費”，遂使地方財政不堪重負。假如這道難題無解，哪怕地方政府“多收三五斗”也堵不住這個“無底洞”。

 

因此，從立法層面確立現代政府的確切編制，並通過嚴格的執法監督約束政府的膨脹，不僅成為未來法治政府的目標之一，同時也是破解地方財政困境的必由之路。