改革進入“攻堅戰”階段 莫讓“頂層設計”走形【2】

頂層設計不只是中央的事情

對頂層設計認識的另一個誤區是，一聽到“頂層”這個詞，一些人就以為是指最高層，好像頂層設計只是中央的事情。這是不對的。頂層設計是系統論的概念，其基本含義是，把要做的事情看作一項系統工程，著眼於把事物的整體性和可操作性有機結合起來，進行統籌思考和規劃。系統是由若干要素以一定結構形式聯結構成的具有某種功能的有機整體。系統作為一個概念是相對的，世界上任何事物都可以看成是一個系統。因此，一方面，一個系統由許多個要素共同組成﹔另一方面，每個要素本身又是更小的要素組成的系統，只是在母系統中作為子系統存在罷了。

所以，正確的理解，應該是把頂層設計視為整體設計、系統設計。每個相對獨立的系統都可以有自己的頂層設計，都要對頂層設計負起責任。把全黨全國作為一個系統，黨中央便是頂層設計的責任人﹔把省、市、縣分別看作系統，各省、市、縣也應有自己的頂層設計。至於基層，更是一個越來越有必要把經濟發展、政治發展、文化發展和社會治理統籌起來進行考慮的系統。

因此，應該把頂層設計作為下一步地方和基層推進改革的一項基本要求。近年來，由於不斷深化的改革的推動，在不少地方和基層的改革嘗試中都可以看出，頂層設計的理念在不斷強化，頂層設計的原則得到運用。但是，也必須承認，全面而言，改革的狀況不容樂觀。除了相當一些地方缺乏改革動力外，還有相當一部分地方的創新停留在就事論事上，停留在一次次“雨過地皮濕”的活動上，缺乏整體性和系統性，治標不治本，充其量隻能收到“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的效果，甚至往往連這樣的效果都沒有。改變這種狀況，迫切需要頂層設計理念的普及。

片面地把“頂層”理解為高層，在實踐中還往往導致這樣一種情況：一些部門出於自己的考慮，加強垂直管理，對地方和基層提出各種要求，作出各種限制，客觀結果是拿走了本屬於地方和基層的權力，卻把更多的責任留給下面，使得地方和基層在本地域范圍內的統籌和協調無從談起，嚴重挫傷地方和基層推進整體改革嘗試的積極性。因此，規范部門的權力，是改革頂層設計一項不可缺少的內容。