改革進入“攻堅戰”階段 莫讓“頂層設計”走形【3】

頂層設計不是部門設計

從系統論角度講，或全國，或一個省、一個市、一個縣，都可以當做一個系統來設計。由此似乎可以推定，一個部門同樣可以作為一個系統來設計。我們不得不說，這恰恰又是一個重大的認識誤區。的確，每個部門都有自己的工作，都可以為改進工作進行探索和創新，從更深層次上說，還可以用頂層設計的理念進行深度探索和創新。但這個道理卻不能簡單地搬用到政治體制改革領域裡。政治體制改革，本質上是公權力的改革，是公權力的重新分配和調整。部門作為現行權力格局的一部分，是典型的構成公權力系統運行的要素，應當作為改革的對象被納入頂層設計中，而不是改革的頂層設計的承擔者。在這方面，它和作為一個系統的省、市、縣有著重大的不同和區別。

現階段改革中往往有一種傾向，就是自覺不自覺地把改革創新混同於工作任務，把它們布置到部門中去落實。部門工作同樣需要創新不假，卻不是改革的本義，至少不是改革的主要內涵。

部門通常是為完成常規工作而設立。相反地，改革則是要打破常規。在這一點上，二者實際上存在矛盾。把改革的重任交給部門，就是要求以常規工作為基本職能的部門把打破常規作為自己的任務，這就如同把管理雞群的任務交給黃鼠狼。在這裡我絕無貶低部門工作的意思，在國家權力運行中，部門工作自然有其不可或缺的意義。我只是想說明，用這個思路來推進改革是不行的。

把改革頂層設計分解到部門去設計，最直接的結果有二：一是架空改革，二是改變改革的實質。

說它架空改革是因為，這個過程本身就是一個消解改革的過程。鄧小平曾經強調，改革是社會主義制度的自我完善。為什麼需要完善？就是因為存在不那麼完善的方面。而在林林總總的不完善的方面中，最突出的，就是權力配置不夠合理，運行機制不夠健全，從而使我們執政不夠科學。因此，調整權力結構、理順權力關系、規范權力運行是改革的題中應有之義。但是，上述“落實”式的改革首先把體現權力配置現狀的部門排除在外，這就使改革沒有了對象，進而失去了理由。

這樣一來，改革中許多問題的性質就被改變了：該不該擁有某種權力的問題變成了怎樣使用這種權力的問題﹔要不要還權於社會的問題變成了怎樣加強對社會控制的問題﹔要不要適度分權的問題變成了權力如何自我限制和約束的問題﹔等等。總之，用把改革變成部門任務的方式代替頂層設計，或者把頂層設計等同於部門設計的簡單相加，必然導致頂層設計的變形和改革的變質。我多次強調的改革“部門化”和“碎片化”，即為所指。